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论国家赔偿追偿与追责制度的行使
 
[ 发布:蓬莱科协 | 日期:2015-12-08]
 

在我国新修订的《国家赔偿法》及其配套的相关行政法规,如:《国务院国家赔偿费用管理条例》即原《国家赔偿费用管理办法》,自《国家赔偿法》在1995年立法施行以来,为保护公民、法人和其他组织的合法权益,推进行政机关依法行政和司法机关公正司法,对补偿当事人的财产损失和安慰其精神痛苦,发挥了重要作用。伴随着中国司法体制的改革,国家赔偿和追责制度也提到了议事日程。在国家赔偿的法律实务中,因出现冤、错案件,由赔偿申请人提起的国家赔偿案件,真正做到追偿和追责的国家机关工作人员少之又少,这充分说明,法学理论与实践还没有得到统一法律法规还有待于在实践中得以完善。在司法实践中,赔偿义务机关对于国家赔偿案件,大多涉案人员即不追责,也不追偿,除非案件事件在网络媒体或新闻舆论产生了社会影响力,才象征性地处理涉案违法国家机关工作人员,但往往也是以内部行政纪律处分代替对其违法人员财产赔偿责任的追究。那么,如何严格地按着《国家赔偿法》执行国家赔偿追偿、追责制度,一直是人民法院赔偿审判中值得研究和深思的一个重要问题。以下仅就在法院赔偿实践工作中的经历,阐述对国家赔偿追偿与追责制度的行使的理解和认识。

一、什么国家赔偿追偿制度

在国家赔偿法中,追偿权具有双重含义:一方面,追偿权是一种权利。即:执行职务的公务员因故意或重大过失,侵害他人合法权益的,赔偿义务机关在赔偿受害人的损害后,可以要求该公务员偿还所赔金额的权利;另一方面,追偿权又是一种制度,也称追偿制度。具体可以理解为:赔偿义务机关在赔偿受害人的损害后,可以要求有故意或重大过失的公务员偿还赔偿金额的制度。《国家赔偿法》第三十一条规定“赔偿义务机关赔偿后,应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用: (一)有本法第十七条第四项、第五项规定情形的; (二)在处理案件中有贪污受贿,伺私舞弊,枉法裁判行为的。对有前款规定情形的责任人员,有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。”这也同时体现国家赔偿法对国家工作人员追偿权和惩戒权的规定,惩戒权是指既要惩罚,也要追责。【1】

二、什么国家赔偿追责制度

《国家赔偿法》第十六条规定:赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员,有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。目前,在《国家赔偿法》中,对什么是国家赔偿法的追责制度,没有明确定义和相关的司法解释。因此,在赔偿案件在实践中,往往难以适用。然而在国家赔偿案件中,赔偿义务机关赔偿工作人员,对当事人造成的损失可分为两大类。一类是对有故意或者重大过失的责任人员给赔偿请求人的造成的直接财产损失。例如:内蒙呼格吉勒图国家赔偿一案,虽然此案再审被改判无罪,司法机关最终纠正了错案,正义得以申张。但是,接下来还需要让我们查一下当年办错案件的相关人员,是如何被问责,同时,更最重要的是必须查清,到底具体办案的相关人员究竟是疏忽大意,还是渎职犯罪。只有对相关责任人的疏忽错误一查到底,才能让办案人员彻底明白,避免草率敷衍,避免玩忽职守,最后只能是草菅人命。另一类是因错捕、错判等出现的错案造成赔偿请求人限制人身自由和精神上的损害。又如:呼格吉勒图国家赔偿一案,被冤枉的人因为被错判,被错押,导致了他们经济上的损失及巨大的精神痛苦,国家赔偿就既有经济上的补偿,也有精神上的抚慰。“呼格案”国家赔偿金205万余元中的100万元为精神损害赔偿金,对呼格吉勒图父母,给的钱再多也难抹平他们心里永远的伤痛,他们希望按照国家法律程序进行追责。对第一类责任认定,对行政执法机关,一般是由赔偿义务机关或上级主管部门审查确认,还要由人民法院赔偿委员会确认;而对人民法院自赔案件,既要通过赔偿法院重新确认,最终还要经过赔偿委员会的审查。因此,对法院内部来说,冤、错案件一般是指人民法院工作人员在办案过程中故意违反与审判执行工作有关的法律法规致使裁判、执行结果错误,或者因重大过失违反与审判执行工作有关的法律法规致使裁判、执行结果错误,造成严重后果的案件。对冤、错案件追责,一旦经法院审判委员会或院长办公会议讨论确认定为错案后,办案法官将被移交到纪检部门接受问责或相关部门做出对错案的处理决定。目前,在《国家赔偿法》规定中,虽然没有对明确提出对国家赔偿案件追责这个法律概念。但是,最终对案件性质的确认权还是赋予给了人民法院赔偿委员会,基于这样一种理念,人民法院赔偿委只要在审查的案件中,确认了行政机关或人民法院自赔案件存在违法行为,就会作出决定赔偿义务机关予以国家赔偿,所以,确认赔偿义务机关违法的同时,也就等于确认了国家机关工作人员履职行为违法。从此意义上来讲,也说明了审理国家赔偿案件也是一把双刃剑,如果确认了案件性质违法,同时,也确认了违法案件的责任人,也就意味着可能对责任人追责。

三、国家赔偿追偿制度与追责制度的相互关系

在国家赔偿中,追责与追偿是一个辨证统一体,有责任,必追偿,没有责任,就不存在追偿问题。在现实中,例如:在人民法院出现国家赔偿案件时对责任人的追责往往难以落实。首先,难以判定责任人。合议庭制度是我国基本的审判组织,以少数服从多数为原则,因此,在司法审判实践中,存在“审判者和审判权相分离”的情况,遇到合议庭分歧较大、案情复杂等情况的案例时,则需要提交给审判委员会来决定,审判委员会通常由院长或副院长、主管庭长等组成。那么,一旦发生冤、错案件,究竟应该追谁的责任,就现行体制和机制很难分清责任。其次,国家法律法规尚停留在宏观原则层面,缺乏操作性。比如:据一些法院赔偿委员会的工作人员反映,国家赔偿法仅提出要依法追责、追偿,但是最高法院或人大并没有出台具体的法律法规或者指导性意见,明确规定惩处和赔偿的标准及相关程序等。第三,由赔偿义务机关自己追责在实践中难以实施。因此,确定不了责任人,就无从开展追偿。国家赔偿的目的在于保证受害人得到救济,而追偿权的目的在于对国家工作人员实施某种惩戒和制裁。应当指出追偿制度对于国家工作人员来说也是一种责任,即工作人员在执行职务中因故意或重大过失侵害人民权利时,应当承担相应的责任,即偿还赔偿义务机关支付的赔偿金额之后,国家工作人员个人也要同时承担部分或者全部赔偿费用,从而在国家机关、机关工作人员、被害人三者之间寻找一个合理的平衡点,这样既可以保护机关工作人员的积极性,又可以促使机关工作人员谨慎勤勉;既可以使受害人的损失得到充分赔偿,又使国家利益不至于被忽视。例如,国家公务员因重大疏忽、玩忽职守,致使他人权益受到损害,赔偿义务机关可以向其追偿。同时,赔偿义务机关还可以对该工作人员给予行政处分。但不能以行政处分代替国家赔偿中的追偿。

四、国家赔偿追责与追偿存在的问题

在国家赔偿的法律实务中,因出现冤、错案件,由赔偿申请人提起的国家赔偿案件,进行追偿的几乎没有,从理论上讲的国家赔偿的追偿制度,在实施中,形同一纸空文,并没有得到落在实处。赔偿义务机关对于国家赔偿案件,大多涉案人员即不会被追责,也不追偿,除非案件事件在网络媒体或新闻舆论产生了社会影响力,才会不得不象征性地处理涉案当事人,但往往也是以内部行政纪律处分代替对其违法人员财产赔偿责任的追究。法学界人士曾就如何解决国家赔偿追责问题,如何更好地维护公民权利,彰显公平正义的法治精神展开过大讨论,最终形成共识的就是追责和追偿机制有待完善。

那么如何完善追责和追责机制,我们认为应注意以下几个问题。

第一,首先,要找冤、假、错案发生的原因。如:对冤、错案件而言,如果说尽早洗清罪名、重获自由是蒙冤者最大的渴求,那么,在沉冤得雪后获得应有的国家赔偿,则不仅仅是对冤、错案件受害者及其家人最大的抚慰,更是为了努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。目前,不管是公检法,还是政府各部门,都对自己严格执法越来越关注,依法办事能力的水平在提高,随意用权、滥用权的现象在减少,应当承认,冤、错案件的发生和多种因素有关系。例如:一些冤、错案件的产生,与我们一些地方办案方法有关,有些地方过于强调命案必破,于是就产生了公安机关工作人员压力过大,有的为急于破案,使用刑讯逼供的事件时有发生,更有甚者有些公安机关的工作人员为急于立功,往往采用刑讯诱供的方式,造成了一些冤、错案件。另外,由于现行的司法制度和体制过于行政化,公、检、法三机关一直都是在政府机关的主导或左右下办案,从而导致一些司法人员违心办案。案例一:XX县公安局,因在审讯中实行刑讯逼供,造成错捕王XX,后因找到真凶,最终赔偿王XX人民币11万元。案例二:2004年11月10日刑满释放。XX区人民检察院以XX检刑诉[2000]102号起诉书,指控犯罪嫌疑人宫XX犯偷税罪,于2001年1月18日向XX区人民法院提起公诉。XX区人民法院于2001年3月1日作出(2001)X刑初字第23号刑事判决,认定公诉机关指控犯罪嫌疑人宫XX犯偷税罪证据不足,被指控的犯罪不能成立,宣告宫XX无罪并予以释放。但是,由于地方XX市政府的干预, 2001年10月24日,XX区人民检察院以XX检刑诉[2001]101号起诉书指控宫XX犯偷税罪,再次向XX区人民法院提起公诉。最终被认定被告人宫XX犯偷税罪成立,判处有期徒刑五年。出狱后,被告人宫XX向中华人民共和国最高人民法院提出申诉,中华人民共和国最高人民法院于2010年10月27日作出(2010)刑监字第379号指令再审决定,指令XX省高级人民法院对本案进行再审。XX省高级人民法院于2012年7月20日作出(2011)X刑再终字第7号刑事裁定:撤销XX区人民法院(2001)X刑初字第137号刑事判决及XX市中级人民法院(2002)X中刑二终字第1号刑事裁定;发回XX区人民法院重新审判。X X 区人民法院于2013年3月对此案进行重审。X X 区人民法院刑事审判庭根据已查清的事实,认为公诉机关指控被告人宫X X 犯偷税罪,证据不足,指控的犯罪不能成立。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第(三)项之规定,判决被告人宫XX无罪。案例二充分说明,因为行政化主导司法,才使权大于法,这也是公、检、法三机关办错案的原因之一。对此,应当值得我们认真思考,引起注意。通过此案也让我们更深刻地认识到,只有彻底地进行司法改革,去地方化和去行政化,才能杜绝更多的冤、错案件。

第二、实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,是保证不出冤、错案件制度依据。十八届四中全会公报指出,推进严格司法,坚持以事实为根据、以法律为准绳,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案,同时,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,这是预防冤案错案的根本举措。一是实行案件质量终身负责制。对审判人员发生案件质量责任问题构成违法审判的,将由两级法院纪检监察部门依照相关法律法规的规定追究相关人员的责任;发生案件质量责任问题尚构不成违法审判的,由纪检监察部门、政工部门和评查问责办公室参照《法官职业道德基本准则》和“十条禁令”等规定,对责任人做出诫勉谈话、通报批评、组织待岗培训等处理,只有这样才能保证所有案件不出问题。人民法院审判人员在办案过程中,应负有维护法律权威和法官职业威信的神圣职责。法院审判人员在立案、审判、执行、技术服务等办理过程中违反法律、法规、审判纪律,造成严重后果的,应承担相应的责任,而且要终身负责。二是实行错案责任追究制度。这一制度属于法官惩戒制度的重要组成部分,在多数国家设有专门的法官惩戒机构,负责惩戒事由认定和对法官施以制裁。我国“四五改革纲要”提出“在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会”,旨在加强错案责任倒查问责的主体和程序建设,使其具有操作性,同时,要注意与行政违纪责任追究相区别。建议在《国家赔偿法》中,应当增加,人民法院在省一级设立法官惩戒委员会,对于应当追责案件,做最终裁决。同时,在各级人民法院应当设法官评价委员会,可定期对普通案件进行评查。作为错案责任倒查问责的专门性组织,可由资深法官、法学专家、人大代表、政协委员参加等组成。法官评价委员会依据审判委员会的错案认定结论,从错案性质、发生原因、审判行为等方面对涉事法官的错案责任进行民主评价或作出错案责任追究的建议意见。法院评议的方式可以是具有多样性:案件评查既可以是合议庭,也可以是审判委员会或者是法官评价委员会。但最后,还应提交法官惩戒委员会作最终裁决。【2】

第三、用法律或制度保证追责和追偿机制的实施。国家赔偿工作是人民法院审判工作的重要组成部分,20年来,人民法院依法公正高效审理了一大批国家赔偿案件,制定了一批国家赔偿司法解释和规范性文件,积极发挥国家赔偿的监督制约功能,切实保障公民、法人和其他组织依法获得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权,为建设平安中国、法治中国做出了积极贡献。但是,对追责机制还要进一步予以制定相关的制度和规定。一是要推动完善国家机关尊重并执行国家赔偿裁决制度,健全完善国家赔偿后依法追偿和追责机制,健全冤、错案件依法纠错、依法赔偿、依法补偿和社会救助衔接机制;二是要认真总结国家赔偿审判工作经验,科学评估国家赔偿法实施效果,完善追责机制和追偿机制的相关司法解释和规范性文件,适时提出立法建议,努力促进国家赔偿法律体系发展完善【3】。三是在有条件的地方可以在司法改革的试点中先行一步,作出适合本地区的相关规章和制度。

五、国家赔偿追偿与追责制度的行使

(一)对追偿权行使

国家机关责令所属工作人员承担部分或者全部赔偿费用,必须具备以下几个条件:第一、受害人的损害必须是由该机关工作人员在执行职务中造成的;第二、该工作人员在执行职务时存在有致害故意或重大过失或有其它法定情形;第三、致害工作人员所在的国家机关或其他赔偿义务机关已经对请求权人给予了赔偿。法院或国家机关一旦出现或已认定为冤、错案件,随之而来的,一定是请求人申请国家赔偿,如果对国家赔偿决定不服,还要可以向上一级法院赔偿委再次申请国家赔偿,或者向最高人民法院再次申请。因此,这就要求人民法院正确认识冤、错案的严重危害性,对冤、错案一经发现,就要认真对待,尽快彻底纠正,只有这样才能做到有错必纠,尽快地为赔偿请求人匡扶正义,让广大的民众对国家法治树立起正确的信念和信心。冤、错案件对社会的影响和危害不容低估,法院应当正确地认识到一个冤、错案会毁掉一个家庭,同时,也会毁掉一个人的一生,任何赔偿、补偿都无法弥补的;法院出现冤、错案,所有的工作将处于极其被动的地位,不仅对法官们是一次极大地触动,同时,也会极大地动摇民众对法治的信念。因此,法院在对待已确认的国家赔偿案件,一定要有一个正确认识。一是要实事求是,不能回避,坚持有错必纠的原则。

例如,赔偿法院应当立即以新闻发布会形式公开案件,揭示案件的真实情况,还事实一个真相;二是要严格按着《中华人民共和国国家赔偿法》的赔偿范围进行赔偿,同时,注重与当事人协商解决争议,凡具备国家赔偿案件的立案条件的案件,应当积极配合立案。赔偿义务机关首先要放下衙门作风,主动从自身问题出发,多反省、多反思,从中吸取经验和教训。三是要力争做好当事人的抚慰工作,避免当事人情绪化。例如:一般的赔偿案件,因上访的时间都很长,一旦获得翻案的当事人,还在冤枉的情绪之中,单纯提出这个不赔,那个不理,很容易激化与赔偿请求人的矛盾,不利于案件的解决,因此,赔偿法院或赔偿义务机关一定要学会擅于疏导,做好法律宣传、释明相关法律规定和程序要求。对已下达国家赔偿决定书的案件,要尽快地协调财政机关申请国家赔偿金。同时,也要研究制定相应的追偿的有关方式。然而,从现行国家赔偿追偿的角度论,在实施追偿权时,也要有相关的法定程序和约束。对于追偿权的认定和行使,赔偿义务机关应当审慎为之,切忌滥施。如果随意扩大追偿权的范围,则将导致追偿权事件增加,使公务员遇事受阻或不作为,难以充分发挥国家工作人员行使公务的作用。在实践中,赔偿义务机关需深刻理解法律含义,权衡利弊,注重实效,正确、合理地认定和行使追偿权。一般来说,国家赔偿义务机关是追偿权人,被追偿人为实施加害行为的人,其中,有的损害后果系因数人的共同行为或数人的多项行为而发生的,在这种情况下,数人均可作为被追偿人。在赔偿义务机关行使追偿权的过程中,可以根据各个行为人在加害行为中的地位、作用、过错程度等因素,分别确定其追偿责任,但这时的追偿责任不是连带责任,赔偿义务机关不能向一个或部分被追偿人追偿全部被追偿人应偿还的赔偿金额,而只能分别向各个被追偿人追偿其应当承担的份额。例如:对于承担责任制机领导的行为造成损害的,被迫偿人为该领导;如果损害是合议制或委员会制机关的行为造成的,因合议制而决定的事项造成的,被追偿人应为参加合议的所有人,但是,对最终形成的决议表示反对的人不能作为被追偿人。也就是说,赔偿义务机关只能向赞同决议的合议者行使追偿权,而对于反对该决议者没有追偿权。又如:在国家赔偿立法中或在追偿事务中,赔偿义务机关多首先采取协议方法,由追偿权人与被追偿人进行协商,议定被要求偿还的数额、给付方式及有关事项,如果协议一经形成,对双方均有拘束力;对经协商未达成协议的,赔偿义务机关有权就追偿数额、偿还方式、期限及有关事项做出决定。被追偿人对决定不服的,可以寻求司法救济。【4】

另外,在国家赔偿费用履行中目前还存在的一定的问题。一是国家赔偿案件中进行追偿的比例过低。一方面是责任人的财产赔偿责任严重缺失,可能会助长国家公职人员滥用权力;另一方面是国家赔偿的财产利益由于得不到有效追偿而受到损失,导致法律适用的严重不公正。二是财政部门的审核及追缴权难以实现。《国家赔偿费用管理办法》虽然赋予了财政部门对赔偿义务机关实施追偿的审核及追缴权,但实际执行中,这种审核追缴权很难落实。三是有关国家赔偿追偿的法律法规过于原则。存在着较大疏漏,实践中难以操作【5】。我们建议在修订《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》时,应对追偿的主体、权利义务、程序等予以明确规定。所以,为了切实保证国家赔偿追偿公平、合理、适法,使追偿制度发挥应有的作用,在立法上应对追偿作出必要的更为严格的规定和要求。

(二)对追责的行使

司法人员渎职、不作为、乱作为等行为是造成冤、错案件的重要原因。我们应当认识到,公检法司各个部门的办案,当然不可能完全杜绝错误,因为案件是人去办理的,而人难免不了出错。目前,我们要做的是,如何依靠制度,依靠各方面力量,来确保人为的错误降低到最低限度,特别是避免无可挽回的错误。追责也要有相关的法定程序来约束。人民法院赔偿委员会如果作出国家赔偿决定书,是否要确定责任人,在《国家赔偿法》中并没有明确规定。根据《国家赔偿法》第三十一条规定,司法赔偿义务机关赔偿后,应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用:一是刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;二是违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;三是在处理案件中有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。【6】对有上述情形的责任人员,有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。上述规定说明,追责的主体则为有关机关,但是具体落实在由哪个部门实施,全国法院对此并没有明确统一的具体规定。就法院自赔案件而言,应由赔偿委向纪检监察室提起,或纪检监察室依职权提起,最后,由院长办公会或审委会或提请法官惩戒委员会,其具体工作,如何操作有待作进一步研究或由最高人民法院出台相关司法解释。我们建议对国家赔偿追责案件,应当由赔偿义务机关组成听证委员会或相关机构,对责任人进行听证,最终,形成处理意见。

综上,凡是法律、法规都要有一个从理论到实践、从实践到理论并逐步完善的过程,国家赔偿案件也是这样,这就需要我们法律工作者不断地总结国家赔偿案件在司法实践中的问题和不足,使法律、法规更加规范和成熟。

【参考文献】:

[1]、国家赔偿法实务书系《国家赔偿法》条文释义与专题讲座,第八讲,江必新、胡仕浩、蔡小雪著

[2]、错案责任倒查问责的几个关键问题 来源:人民法院报 作者:孙海龙

[3]、周强在纪念《中华人民共和国国家赔偿法》实施20周年座谈会讲话。

[4]、最高院赔偿委等 编 《国家赔偿办案指南(2011年第2辑总第2辑)》

[5]、国家赔偿费用支付方式存在的问题及解决办法 周枫 宋扬

[6]、《国家赔偿法》第三十一条

(作者单位:黑龙江省黑河市中级人民法院)